一控双达标(解振华：控源截污是治理河流污染的根本措施)
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图①为1998年12月31日零点,解振华(手持电话者)在设在原国家环保总局的“零点运动”指挥中心,现场调度太湖流域污染企业达标排放情况。
图②为解振华(右一)陪联合国原秘书长安南在北京留民营参观、考察。 邓佳 摄
□ 本报记者 郄建荣
11月26日上午,参加国新办新闻发布会；11月28日,赴法国开会,12月2日回国；12月6日,去波兰开会,18日回京。这是年近70岁的中国气候变化事务特别代表解振华的最新行程。
2018年12月5日上午,在国家发改委南楼的一间办公室里,记者见到了这位既熟悉又陌生的“解局长”“解主任”“解代表”。熟悉,是因为记者与他相识多年；陌生,是因为已多年未见。
声音仍然宏亮,身材依然伟岸,记者面前的解振华一点没变。
从水、大气污染全面爆发到“33211”工程；从“一控双达标”到节能减排；从国家环保局到国家环保总局；从任职国家发改委副主任到为应对气候变化贡献中国智慧。一上午时间,记忆在40年间往来穿梭。时光在变,角色在变,“舞台”在变,唯一没变的,是解振华所从事的事业。
“许多人的工作是干几年就换地方了,我是一干就是一辈子。”解振华说的这件令他一辈子不能割舍的事,就是环境保护。
“33211”工程开启中国污染治理时代
时间倒退到40年前的1978年,刚从清华大学核工程专业毕业的解振华留校当助教。两年后,一个偶然机会,他被调到国家建委(含国务院环境保护办公室),但一门心思想干业务的他,最终选择了新组建的城乡建设环境保护部。
1982年,城乡建设环境保护部设立环境保护局；1988年,环境保护局独立出来,正式更名为国家环境保护局。1993年,解振华出任国家环保局第二任局长。也就是在这时候,环境污染问题全面暴露出来。
“首先是淮河。1993年,国务院让我带队到淮河调查。当时淮河和洪泽湖水已发黑发臭,跟酱油汤子一样。因为污染,淮河沿线的蚌埠等城市的饮用水也出现了问题。”解振华说,与水利部相关领导一起,他们从淮河上游一路走,一路看,一直到山东的牛腿沟。
据解振华介绍,1993年,时任国务委员的宋健同志在国务院分管环保工作,当时,他到淮河流域各省实地调查研究。在目睹了淮河的污染现状后,“宋健说,非法排污的企业这样发展下去,无异于图财害命,必须坚决纠正,立即治理”。“这才开始由中央政府组织治理淮河污染。”
1994年5月、1995年9月和1997年7月,国务院先后召开三次淮河流域环保执法检查现场会。“宋健同志三次到会作重要讲话,并明确提出了淮河治理的阶段性目标,提出了要有壮士断腕的精神,向污染宣战。”解振华说。
事实上,那个阶段,水体遭到严重污染的不仅仅是淮河。海河、辽河以及渤海也纷纷告急。“渤海的污染到了什么程度?再不治就是死海了。”据解振华介绍,当时,除了水污染外,以酸雨为特征的空气污染、沙尘暴以及河流断流等生态破坏问题同时显现。
“我记得很清楚,黄河在山东段出现了197公里的断流,时间长达100多天。”解振华说,不仅是黄河,华北平原还出现大漏斗、地下水位下降、地下水污染等问题。所有这些让解振华清醒地意识到,中国的环境问题必须要进行全面的治理与修复。
环境形势变得如此严峻,离不开当时所处的大背景。在实行改革开放政策后,乡镇企业发展驶入快车道。不可否认,乡镇企业的快速发展为国民经济作出了巨大贡献。但是,乡镇企业的粗放式发展也带来了环境污染问题。
于是,经党中央和国务院批准同意,国家环保局启动污染治理重点工程即“33211”工程,目的是在“九五”期间,集中力量开始解决危及人民生活、危害人民身体健康、制约经济社会发展、严重影响景观的环境问题,其中重点是河流和湖海的治理,大气主要是酸雨污染的控制,同时对主要城市污染进行综合防治。
“33211”工程中的第一个“3”是三河,即淮河、海河和辽河；第二个“3”是三湖,即太湖、巢湖和滇池；“2”是指两个污染控制区,即酸雨和二氧化硫污染控制区；第一个“1”是一海,即渤海；第二个“1”是一市,即北京市。从这张治污路线图来看,中国真正大范围的污染治理实际上是从“33211”工程实施开始的。
解振华告诉《法制日报》记者,“33211”工程首先从治理淮河污染开始。1995年8月8日,国务院颁布了我国第一部流域性环保法规——《淮河流域水污染防治暂行条例》。根据国务院对“三河三湖”水污染治理的总体部署,1996年7月1日之前,淮河沿岸所有年产量5000吨以下的小草浆造纸厂要全部关闭。1997年12月31日零点之前,实现淮河流域所有重点工业企业废水基本达标排放。
“为此,我们发起了‘零点行动’。就是淮河全流域所有排污企业,如果在1997年12月31日零点之前不能实现达标排放,1998年1月1日起对这些企业就要实施关停并转。”解振华说,“零点行动”得到淮河流域河南、安徽、山东、江苏四省政府的大力支持。
“当时,河南省委主要领导同志非常支持这项工作,亲自动员,到现场检查,河南对严重违法拒不执行关停令的一些企业主实行了行政拘留。”解振华说,“违法排污要进班房”,这件事对各地的震动很大。“达标不达标是守法与违法的界线,我们明确告诉企业:不是企业消灭污染,就是污染消灭企业”。
之所以如此决绝,因为解振华心里很清楚,控源截污是治理河流污染最根本的措施。“要求污染企业达标排放实际上就是为了控源截污,淮河的水要实现不黑不臭,首先就是要保证所有入河水体必须达标排放,这就是从源头上控制污染。”解振华说。
河南莲花味精厂排放的废水是淮河的最大污染源。为了解决莲花味精的污染问题,当时曾在莲花味精厂专门召开现场会。“后来发现,一个厂一个厂地治不行,要建集中式的污水处理厂。”解振华说,从那个时候起,不光是生活污水,“我们要求产生工业废水的企业自己能治的先治,自己能治但没有经济效益的,交给污水处理厂,按排放量以及浓度交钱,污水处理厂替企业治理”。
大规模的污水处理厂建设正是从那个时候开始的。
“三河”“三湖”的治理模式与淮河一样,都是采取了控源截污措施。解振华说,若干年之后,“三河”“三湖”的水质都开始有所改善。
除了水污染外,当时的空气污染虽然与现在的污染因子不同,但污染形势一样严峻。解振华告诉记者,由于那时的电厂都没有脱硫、脱硝设施,造成酸雨污染十分严重,污染面积占到国土面积的37%。“解决酸雨污染问题,第一步就是要求火电厂必须上脱硫设施”。
“当时重庆洛璜电厂是最早上脱硫装置的,运行后效果不错。国务院要求,所有新批准的火电厂项目,必须同步上脱硫装置；老的限期也要上。”解振华说,在脱硫的基础上,后来又提出了脱硝措施,经过若干年的不懈治理,最终解决了酸雨污染问题。
众所周知,北京首钢的最终搬迁是在2008年北京奥运会举办前夕。实际上,首钢的搬迁问题,早在“33211”工程里就有规划。据解振华介绍,辽宁沈阳铁西区沈阳冶炼厂的搬迁最终为首钢搬迁提供了成功的经验。
“‘33211’工程,作为全国大规模污染治理的重点工程,经过多年实施,尽管有快有慢,但是都见效了。”回想当初,解振华说,早在启动淮河污染治理时,宋健同志就提出,要全面“向污染宣战”,而“33211”工程就是全面向污染宣战的第一个阶段性行动。
制定《中国环境安全报告》让国务院了解真相
从上世纪90年代到21世纪初期,除“33211”工程外,广东珠江、上海苏州河以及浙江运河的污染治理都是在同一时期启动的。
“为什么下这么大决心,进行如此大规模、大范围的污染治理?”解振华说,是源于环保系统搞的一个报告,这个报告就是《中国环境安全报告》。
他告诉《法制日报》记者,这个报告通过环境监测统计数据,把当时中国环境污染和生态破坏的状况以及破坏的严重程度全部真实地反映了出来。
“这个报告算了一笔账,由于环境污染和生态破坏造成了多大的经济损失、带来多少环境问题、给人民身体健康造成多大的危害,最后得出的结论是粗放型发展是不可持续的,照这样下去,得不偿失。”解振华说:“通过算这么一笔账发现,如果粗放型的经济发展模式不改变,当年经济增长的那部分收益将全部变成历史欠账,当时不还,将来迟早也要还。最终的结果是经济发展所产生的效益被环境污染所带来的损失全部抵消。”
据解振华透露,这个报告的结论,连同图表、数据以及卫星拍摄的情况,“我们原原本本地向时任国务院总理的朱镕基同志做了汇报。总理感到震惊,他指示,环境问题是到了必须要解决的时候了”。
1998年,国务院机构改革,撤销国务院环委会,原国家环保局升格为国家环保总局,解振华出任首任局长。
国务院环委会的撤销令解振华有些担心:原来重大环境问题不仅由国务院环委会出面协调,国务院环委会还会定期不定期地召开各种重要会议。“国务院环委会撤销了,光靠国家环保总局能解决多少问题?后来我们建议在每年全国‘两会’期间,以党中央、国务院的名义召开一次会议。”解振华说,这个会议就是中央计划生育与环境保护工作座谈会。
“会议的规格非常高,由中共中央总书记主持,参加座谈会的有在京的政治局常委、部分政治局委员,国务院总理、副总理、国务委员,各省、自治区、直辖市党政主要负责人,国务院各部、委、办、局的负责人。”解振华回忆说,中央计划生育与环境保护工作座谈会共召开过两次,后改为“中央人口资源环境工作座谈会”,一直持续到2005年。说到这里,解振华难掩兴奋,他说,正是通过这两个会议,把各地党政主要领导都调动起来,各地的环境污染治理与环境建设开始提上日程并不断加速。
一个问题解决了,另一个问题又出现了。
这个问题就是环保执法难。
“面对污染企业,如何处理好发展与保护的关系,由于一些地方的行政干预,有的地方环保局长顶得住的坐不住,坐得住的顶不住。”解振华说,为了解决这个问题,他们考虑建立一只独立的环保监管队伍,尽量不受或少受干扰。
“美国有区域环境管理制度,我们也可以建区域督查中心。”解振华说,在党中央国务院的支持下,国家环保区域督查办公室组建起来。
国家环保区域督查办公室,实际上就是现在生态环境部六大督察局的雏形。
“一控双达标”是当时实施的一项重要环境政策。首先是污染企业必须达标排放,其次是流域区域必须实现环境质量达标,最后再实行排污总量控制。一个区域或者一个流域内的企业确实做到了达标排放,但是,仍不能达到环境质量改善的要求。“就好像,一个屋子里有10个人,标准是一人可以抽一根烟,5个人抽,屋里环境质量还能承受,要是10人同时都抽,单个看没有超标,但由于总量大,屋里的污染就严重了。”解振华说,用在污染治理上是同一个道理,虽然单个污染源排放是达标了,但是排放总量超过了区域或流域环境容量,环境质量改善的目标并没有实现。环境保护的目的是改善环境质量,保障人民健康。当时的国家环保总局提出“一控双达标”措施,正是为了保证区域和流域的环境质量,也是为了解决人的感观与环境监测数据不匹配的问题。
据解振华介绍,“一控双达标”措施在“三河”“三湖”以及“两控区”的治理上发挥了巨大作用。
任职国家发改委力推节能减排、循环经济与应对气候变化
2006年,解振华就任国家发改委副主任(正部长级)。
“到了国家发改委以后,我进一步意识到,解决环境问题要从根上入手,根是什么?就是环保必须与经济社会发展紧密结合,不能就环保谈环保,要转变发展方式,要调整产业结构,优化能源结构,依靠技术创新。”从国家环保局到国家环保总局,从点到面的污染治理过程,让解振华坚信,提高资源、能源的利用效率,调整产业能源结构既能促进经济高质量发展,还可以从源头上解决环境问题,可以“一石二鸟”实现经济、社会、环境多赢。
解振华说,他到国家发改委后,主抓的工作就是节能减排、循环经济以及应对气候变化。
中国是个资源能源消费大国,在大量消耗资源能源的同时也带来了严重的环境污染。“在资源能源消耗过程中如何做到全部吃干榨净?”解振华意识到,要从不断提高资源产出率指标、不断降低能耗指标上做文章。
在解振华看来,循环经济的实质就是解决无限的社会需求与有限的资源这对矛盾。
他说:“节能减排也好,循环经济也罢,目的就是降低消耗、减少排放,对环境污染实现从摇篮到坟墓的全过程控制。”
节能灯全面取代白炽灯,是让每一个中国老百姓都能直接感受到的一场能源革命。“为了全面推行节能灯,国家发改委、财政部出台了一项政策,消费者只要购买节能灯,就给消费者补贴。”解振华说,那时,买一个节能灯,国家财政给补50%。北京市对剩下的那50%再给补50%,以北京为例,实际上消费者只拿了四分之一的钱就可以买到节能灯。解振华说,政策到位,再加上节能灯确实比白炽灯好用,白炽灯很快就被全面取代了。
此后,国家发改委、财政部又开始全面实行洗衣机等家电产品的能效标识,出台节能产品的补助措施。这些政策实施后,家电类高能耗产品被淘汰。
无论是节能灯取代白炽灯,还是家电类高能耗产品被淘汰,事实上,这只是我国降低能源消耗的两个例子。同一时期,国家发改委还提出了加强资源环境约束性指标措施,其中就包括单位GDP能耗约束性指标。
就任国家发改委副主任后,解振华充分利用宏观决策部门优势,参与制定了有利于环保、可持续发展的价格政策、税收政策、财政政策、金融支持政策,其中,推广合同能源管理就是在他主导下进行的一次创新。
“你这个单位耗能高,没有达到节能要求,委托一个专业节能公司帮你搞节能审查,把所有耗能环节仔细查一下,看耗能高在哪儿,然后有针对性提出整改方案。用能单位和专业节能公司通过合同的方式,由节能公司出技术、出钱,帮助用能单位进行节能技术改造,用能单位通过节能收益偿还节能公司垫付的资金等,以实现企业、国家、社会多赢的目的。”解振华说,合同能源管理制度全面推行后,企业单位GDP能耗大大降低。
在担任国家发改委副主任期间,解振华还负责资源节约工作。他在任时,我国出台并发布实施了循环经济促进法。据解振华介绍,循环经济制度是在借鉴德国、日本等国家经验基础上构建,并通过减免税和补贴等政策推广起来的。为推动循环经济发展,国家发改委提出了资源产出率指导性指标,并纳入“十二五”规划纲要。
这一时期,解振华还负责我国应对气候变化工作。他提出,将节能提高能效、降低二氧化碳排放强度、发展非化石能源和增加森林蓄积量作为约束性指标,促进发展方式的转变和产业结构、能源结构的调整,节能减排与应对气候变化工作取得了显著成效。
从2006年到2017年,我国碳强度下降了46%,累计节能量相当于减少排放41亿吨二氧化碳,新能源所占比例以及森林蓄积量都在大幅提升,其中,我国可再生能源的装机容量比例由原来占全球的6%至7%提高到占30%,整个增幅占了37%。光伏发电设备和产品一项,中国占了全球的70%到80%。同时,按照计划要求,到2020年我国的森林蓄积量要增加13亿立方米,目前已经达到25亿立方米,大大超额完成任务。
我们用30到40年时间走过了发达国家近200年才完成的历程
1996年,时任国家环保局局长的解振华在《人民日报》发表了一篇署名文章。文章通过张家港创建环保模范城市的成功实践,提出经济与环境协调发展相互促进的重要经验。
解振华说,继张家港后,厦门、大连等一批城市也开始创建环保模范城市；此后,又在全国范围倡导生态省、生态城市建设；为推动企业污染治理,给企业挂红牌、挂黑牌,在报纸电视上公布名单。
“从上世纪90年代开始,各级政府投资搞了很多监测站,我们得让老百姓知道他们生活的环境怎么样。那个时候,我就提出环境监测数据要公开透明,当时争议非常大,有城市担心公布后会引发社会不稳定。”解振华说,天津、南京等城市率先公布了监测数据,“没有公布的城市老百姓不高兴了,说为什么我们的城市不公布”。
就这样,没有建环境监测站的城市也开始纷纷建设监测站,一些城市还通过当地的电视台定期公布监测数据。“实际上,从那时候起,老百姓就开始有这样一个概念,就是出行不仅要看是雨天还是晴天,还要看看是不是有污染。”解振华说。
从1993年任国家环保局局长到1998年任国家环保总局局长,从2006年任国家发改委副主任到2015年出任中国气候变化事务特别代表；从微观环保到宏观环保,几十年来,解振华的工作重心始终没有离开环保这条轨道。
从经济增长与污染排放比肩到低碳循环经济再到少排放甚至近零排放,发达国家用了近200年时间,而我国用30到40年时间正在跨越这一过程。作为亲历者的解振华深知其中的艰难与艰辛。他常说,发达国家在百间年遇到的环境问题,我们在30到40年间全都遇到了。
“别的人都是干了几年就换位置了,我是一干就是一辈子,中国环境污染治理这条路是怎么走过来的,无论是政策制定还是具体点位的污染治理,我都经历了。”解振华说,几十年专注一件事让他更加清晰地看到了国家在环境治理上的变化与进步,同时,几十年的坚持也让他从国内到国际广受赞誉。
“觉得也挺不错。”说到这几十年,解振华说出了这样6个字。
三个工作阶段分获三个国际大奖
2015年2月,解振华卸任国家发改委副主任。或许连他自己也没想到,一个新的更具挑战性的工作正等着他,那就是担任中国气候变化事务特别代表。
事实上,在任职国家发改委副主任期间,解振华就代表中国全面参与国际气候谈判工作。2007年巴厘岛气候大会,解振华首次以“气候部长”身份亮相,至今,他依然活跃在国际气候谈判的每一个重要场合。
“2009年,哥本哈根世界气候大会之前,出国特别频繁,最多时一年有二十多个出国任务。”频繁出国的解振华没有时间领略异域风光,而是要抓住每一个机会、每一个关键时间,为中国、为发展中国家争取更多的权益。
说到气候问题,《巴黎气候变化协定》(以下简称《巴黎协定》)是绕不开的话题。2015年12月12日,在巴黎气候变化大会上获得通过的《巴黎协定》以及2016年4月22日在纽约签署的气候变化协定,被视为2020年后全球应对气候变化的重要行动纲领。2016年9月3日,全国人大常委会批准中国加入《巴黎气候变化协定》,中国成为第23个缔约方。
在与记者谈到参与国际气候谈判时,解振华并没有过多地谈到他自己,甚至连《巴黎协定》都是一语带过。在他看来,带出来一支近百人的中国国际气候谈判队伍才是最值得他骄傲的。
“这支队伍中绝大部分都是年轻人,他们懂外语,又懂专业,很多人都是从名牌大学毕业。在谈判时,可以跟对方争论到标点符号点到哪儿。”在解振华看来,这支谈判队伍不仅专业、敬业,而且“不是一群绵羊,更像一群狼”。
“谈判就是要有点狼性,就是要敢于去争。”解振华说,参加国际气候谈判不仅是为中国争取权益,他所领导的这支谈判队伍将权益的范围扩展到全世界。“为中国、为发展中国家争取更多的权益,为了人类的利益,为了子孙后代的发展、福祉。”解振华说,这些都是他参与国际气候谈判的关键词。
2004年11月19日,联合国前任秘书长安南在美国纽约亲自将联合国环境规划署最高环境奖“笹川环境奖”颁给了解振华,以此表彰他为“在中国倡导可持续发展观念所表现出的极大热情和想象力”。
2009年,时任国家发改委副主任的解振华,因“中国政府对节能增效、保护环境非常重视,在制度安排、资金投入上作了巨大努力,取得了令人瞩目的进步与成效”,而代表亚太地区及非洲,获得全球节能联盟(ALLIANCE TO SAVE ENERGY)颁发的“节能增效突出贡献奖”。全球获此殊荣的仅有3人,除了解振华之外,其他两人分别代表美洲和欧洲地区。
2017年8月22日,第二届“吕志和奖——世界文明奖”的“持续发展奖”颁给了“世界气候名人”解振华。他获奖的原因是:“解振华长期致力于在国内外积极推动应对气候变化的行动,并最终促成了2015年《巴黎协定》的签署。”
巧的是,这三个奖项分别代表了解振华三个不同时期的工作阶段。
“他们帮我算了一下,今年,我已参加10次国际气候谈判会议。”跟记者说这话的第二天,解振华就将飞赴波兰参加联合国卡托维茨气候大会。
解振华说,2019年,他就70岁了。
看得出来,这位共和国的同龄人,也渴望回归家庭,陪陪老伴,看看孙子。
但是,在全世界共同应对气候变化并面临严峻挑战的今天,解振华——这位值得尊敬的“环保”人,依然满怀职业情怀,为了国家利益——从某种意义上说,也是为了全人类的共同命运而奔走。
记者手记
“别说是什么采访,就当是老朋友聊聊天。”坚持不作采访,只是老朋友聊天的解振华从1978年踏足“环保圈”到今年整整40年,而这40年恰恰是我国改革开放取得巨大成就的40年。
从“33211”工程到“一控双达标”,从淮河“零点行动”到节能灯全面取代白炽灯,通过解振华的讲述,一幅幅画面跃然纸上,但那画面里没有解振华的身影。真正将这些画面与解振华关联在一起的是原国家环保局、国家环保总局乃至环境部、国家发改委的部分老同志。
“令我难忘的是,那一年,解振华带领大家,制定一个重要文件,也就是《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》。我是直接参与者,亲见他倾注心血和智慧。现在回头看,这个《决定》里面有许多非常重大的发展思路。仅举一例。《决定》提出:‘要根据资源禀赋、环境容量、生态状况、人口数量以及国家发展规划和产业政策,明确不同区域的功能定位和发展方向,将区域经济规划和环境保护目标有机结合起来。’在此基础上分为优化开发、重点开发、限制开发、禁止开发四类区域。不久后的全国主体功能区规划,就是来源于这个《决定》。”这是环保业内一位老同志给记者讲述的一段历史。他说:“在这个事上,老解是有大贡献的。”
另一位环保业内老同志说,1998年国务院机构改革,国家环保局升格为国务院直属的正部级单位,即国家环保总局,解振华任首任局长。“为了更有效地提高国家核安全的监管效率,毕业于清华大学核工程专业的解振华,向国家机构编制部门建议实行核设施‘场内场外一家管’。他的建议得到采纳,国家核安全局整建制并入国家环保总局,从而奠定了环保部门负责环境污染防治、生态环境保护、核与辐射安全监管三个领域的职能范围,虽然历经2008年、2018年机构改革,但三大基本职能沿用至今。”
这只是记者聆听到的多位老同志讲述的诸多老解故事中的两段。
正是通过这些老同志的讲述,记者看到了,40年来我国环境保护事业如何与改革开放的40年相生相伴相成长,而其中就有解振华独特的身影。
